Kontakt

info@alvaria.sk

E-learning – Otvorené dáta v samospráve

Analýza prepadov výdavkov samosprávy počas korony

Cieľom tohto textu je na základe analýzy otvorených dát miest a obcí identifikovať , či v období počas trvania koronakrízy samosprávy škrtali výdavky v porovnaní s obdobím 2017 – 2019.

Ďalším cieľom tohto textu je poukázať na potrebu zverejňovanie údajov vo formáte otvorených dát, ktoré výrazne zlepšuje otvorenosť samospráv a uľahčuje ďalšie využitie údajov, ktorými samosprávy disponujú.

Zhrnutie

  • 12 samospráv zverejňuje údaje o svojich výdavkoch vo formáte otvorených dát, narazili sme však na značné problémy pri spracovaní dát, napr. chybnú kategorizáciu, chybne uvedené sumy zmlúv, neuvedenie niektorých dôležitých údajov a ďalšie. Odporúčania pre zlepšenie zverejňovania pre samosprávy uvádzame na konci analýzy.
  • 4 z 10 sledovaných samospráv vykázalo v období marec – máj 2020 pokles hodnoty zmlúv, objednávok a faktúr v porovnaní s rovnakým obdobím rokov 2017-2019. 4 samosprávy vykázali rast aj pokles, 2 samosprávy zaznamenali rast.
  • Najväčší pokles zaznamenala Žilina, -79% pri zmluvách, -40% pri faktúrach a –30% pri objednávkach, ďalej vykázali pokles Trenčín, Hlohovec a Levice. Rast zaznamenali Prešov a Trnava.
  • V období marec – máj 2020 uzavreli sledované samosprávy storno objednávky vo výške 36 054 EUR. Väčšina z nich sa týkala kultúrnych podujatí. V rovnakom období roku 2019 to pritom bolo len 1 174 EUR. 
  • Samosprávy minuli do konca mája 2020 na výdavky spojené s korona krízou 554 tis. EUR. Len na samotné testovanie samosprávy minuli takmer 18 tis. EUR. 

Úvod

Prvé správy o víruse neznámeho pôvodu pochádzali z konca roku 2019 z čínskeho Wuhanu. V januári 2020 sa vírus rozšíril do Európy a 6. marca 2020 bol zaznamenaný prvý prípad aj na Slovensku.

V polovici marca bol už utlmený život v celej krajine, zatvorené školy a obchody. Korona kríza a následné bezprecedentné reštriktívne opatrenia zásadne ovplyvnili správanie ľudí, rozhodnutia firiem, ale aj štátu a verejnej správy.

V tomto texte sme sa bližšie pozreli na vplyv krízy na výdavky samospráv – obcí a miest. Všetky údaje použité v analýze sú výlučne údaje, ktoré zverejňujú samosprávy na svojich webových stránkach.

Cieľ analýzy

Vzhľadom na neistotu spojenú s vývojom budúcich príjmov sme predpokladali, že sa nákupné správanie samospráv sa v porovnaní s minulými rokmi zmenilo.

Dáta samospráv sme podrobili analýze s cieľom zistiť či v období počas trvania korona krízy došlo k škrtaniu výdavkov samospráv. Zároveň sme sa pozreli aj na to, koľko financií samospráv bolo vynaložených na boj s koronakrízou.

Ako obdobie koronakrízy sme určili mesiace marec – máj 2020, v ktorých boli účinné reštriktívne opatrenia vlády a hlavného hygienika. Toto obdobie sme porovnávali s rovnakými mesiacmi rokov 2017, 2018 a 2019.

Vplyvy koronakrízy na hospodárenie samosprávy

Korona kríza zastihla volených predstaviteľov samosprávy približne v polovici funkčného obdobia. Vplyv na jej činnosť nebol spočiatku jasný, nakoľko nikto presne nevedel ako dlho potrvajú obmedzenia na zamedzenie šírenia nákazy.

Po mesiaci trvania krízy prognózovali renomované organizácie ako MMF najväčší ekonomický prepad od Veľkej hospodárskej krízy v roku 1929. Dňa 3. apríla 2020 odhadla Rada pre rozpočtovú zodpovednosť vo svojej prognóze Rozpočtový semafor rozpočtové saldo v roku 2020 na -8,67 % HDP. Rozsah umŕtvenia ekonomiky sa už neporovnával s dovtedajšími krízami, ale skôr s vojnovým stavom. Tu už muselo byť samosprávam jasné, že táto kríza výrazne zasiahne aj ich príjmy.

Negatívne vplyvy korona krízy na hospodárenie samosprávy je možné predpokladať v týchto oblastiach:

Príjmy:

  • Výpadok z podielových daní
  • Výpadok miestnych poplatkov a daní –  daň z ubytovania, daň za užívanie verejného priestranstva, poplatok za prenájom letných terás
  • Zhoršený výber daní a poplatkov – napr. daň z majetku, v dôsledku ekonomickej krízy a nezamestnanosti
  • Výpadok príjmov kultúrnych zariadení, napr. múzeí, galérií, knižníc
  • Výpadok z príjmov z cestovného v MHD
  • a i.

Výdavky:

  • Výdavky na vykrytie výpadkov
  • Výdavky na zabezpečenie hygienických opatrení (rúška, dezinfekcia, testy, ďalšie ochranné pomôcky)
  • Storno poplatky v prípade zrušenia objednávok
  • a i.

 Z akých dát sme vychádzali

Pre posúdenie míňania samospráv sme sa pri každej samospráve pozreli na 3 rôzne datasety – zmluvy, faktúry a objednávky.

Zmluvy samosprávy podpisujú, ak potrebujú nakupovať plnenie (najčastejšie tovary, služby alebo práce) vo vyššej hodnote  počas niekoľkých mesiacov až rokov. Zmluvy taktiež samosprávy podpisujú v prípade ak udeľujú dotácie a granty.

Dodávateľské faktúry hovoria o zaplatení istej sumy dodávateľovi, ktorý samospráve dodal plnenie.  V niektorých prípadoch faktúry vyplývajú aj zo samotných zmlúv. Ku každému výdavku samosprávy by mala existovať faktúra.

Objednávky hovoria o tom, že samospráva si objednávka plnenie od dodávateľa. Objednávku, pokiaľ nie je stornovaná alebo zrušená sprevádza aj faktúra.

Samosprávy zverejňujú v zmysle zákona o slobodnom prístupe k informáciám zmluvy, faktúry a objednávky na svojej webovej stránke. Niektoré samosprávy túto povinnosť plnia aj tak, že zverejňujú dáta vo formáte otvorených dát –  strojovo spracovateľné a s otvorenou licenciou.

Momentálne na Slovensku takto poskytuje dáta 12 samospráv:

Spomedzi týchto 12 samospráv sme vyhodnotili ako použiteľné dáta od 10 samospráv. 

Dve samosprávy nemali v dátach zverejnené a popísané hlavičky údajov, nevedeli sme teda identifikovať, čo presne stĺpce znamenajú a preto sme ich do analýzy nezaradili. Údaje sme stiahli z webových stránok miest dňa 19.6.2020, s výnimkou zmlúv mesta Trenčín, ktoré boli stiahnuté 29.6.2020.

Prehľadný dashboard, kde si používateľ môže zvoliť rôzne pohľady na údaje

Ako sa zmenili výdavky miest počas korona krízy

Zmluvy

Zmluvy podliehajú pomerne veľkým výkyvom vplyvom toho, že samosprávy uzatvárajú aj viacročné zmluvy s vysokou hodnotou, ktoré potom môžu skresľovať medziročné porovnanie.

Nie všetky zmluvy musia nutne súvisieť s predmetom nášho záujmu, teda “míňaním” samospráv. Napríklad zmluvy o úvere, zmluvy o prevode majetku a ďalšie typy zmlúv nezachytávajú naozaj minuté peniaze. Pri niektorých typoch zmlúv je na základe údajov samospráv nemožné zistiť, či bola zmluva pre samosprávu príjmom alebo výdavkom. Preto sme brali do úvahy len niektoré typy zmlúv pri ktorých je isté, že budú zachytávať míňanie samospráv.

Sú to zmluvy:

  • o nakladaní s komunálnymi odpadmi,
  • o poskytnutí dotácie,
  • o poskytovaní služieb,
  • o výkonoch vo verejnom záujme,
  • poistná zmluva,
  • o dielo,
  • o poskytnutí grantu,
  • o zhotovení diela.

Prehľadnú tabuľku s problémami, ktorým sme čelili pri spracovaní údajov uvádzame na konci tohto článku spolu s odporúčaniami pre samosprávy, ako zlepšiť zverejňovanie údajov.

 

Pri porovnaní priemeru rokov 2017-2019 s rokom 2020 vidíme, že suma výdavkov v roku 2020 je v máji nižšia ako v minulých rokoch. Výrazne sa znížili hlavne dotácie samosprávy, z 1,8 mil. EUR na 165 tis. EUR, čo je pokles o 92%. Zmluvy o dielo sa taktiež znížili z 6,5 mil. EUR na 3,8 mil. EUR, čo je pokles o 42%.

Pokiaľ sa zameriame na rozdiely medzi samosprávami, evidujeme pokles pri 4 z 10 samospráv. Rástla Banská Bystrica a Prešov a Kežmarok, pričom v prípade Banskej Bystrice ide o vplyv viac ako 12 mil. kontraktu na letnú a zimnú údržbu chodníkov, ktorý mesto podpísalo v marci 2020. Podobne je to aj pri Kežmarku a Prešove, kedy sú za rastom najmä drahé investičné projekty.

 

Faktúry

Faktúry nepodliehajú až takým výkyvom ako zmluvy, keďže faktúry sa obvykle vystavujú za plnenie, ktoré nastalo v predchádzajúcich niekoľkých mesiacoch. Celková suma faktúr takmer každý rok stúpa, spolu s tým ako sa zvyšuje rozpočet samospráv.

Do analýzy za faktúry sme zaradili 6 samospráv – Banská Bystrica, Levice, Modra, Pezinok, Trenčín a Žilina. Tieto samosprávy mali k dispozícii aj údaj o dátume vystavenia faktúry, ktorý bol pre nás rozhodujúci pre datovanie faktúry.

Ako vidíme z nasledujúceho grafu, historicky najvyššie kvartálne výdavky na faktúrach dosiahli samosprávy v poslednom kvartáli roku 2018, čo sa dá vysvetliť komunálnymi voľbami, ktoré sa konali v novembri. V predvolebnom období rastie motivácia politikov zapáčiť sa voličom a teda investovať do zveľaďovania samosprávy. Rok 2018 v tomto ohľade neprekonal ani rok 2019.

 

Pokiaľ sa však pozrieme na vývoj faktúr v období mesiacov január až máj, vidíme mierny pokles v mesiacoch apríl a máj. Pokles je však v oboch mesiacoch skôr mierny, žiadne radikálne škrtanie sa nekonalo.

Najviac, 1,7 mil. EUR zo svojich minuloročných výdavkov “ušetrila” Žilina, 0,5 mil. EUR Levice, 0,1 mil. EUR Pezinok a Modra zanedbateľných niekoľko tisíc EUR. Banská Bystrica a Trenčín výdavky neznižovali.

 

Objednávky

Objednávky samosprávy uzatvárajú na služby alebo tovary s nižšou hodnotou. Takisto ako pri faktúrach ide o stabilnejší ukazovateľ míňania samospráv.

Suma objednávok sa v mesiacoch apríl a máj znížila oproti rovnakým miesiacom rokov 2017 až 2019. V marci sa znížila len veľmi mierne.

 

Pokiaľ sa opäť zameriame na rozdiely pri konkrétnych samosprávach, vykázalo pokles hodnoty objednávok 7 z 10 samospráv. Nárast zaznamenali mestá Modra, Prešov a Trnava.

 

Veľmi viditeľný je však vplyv krízy na storno objednávkach, teda objednávkach so zápornou hodnotou.

Suma storno objednávok v mesiacoch marec – máj 2020 dosiahla viac ako 35 tis. EUR a viac ako dvojnásobne prevyšuje najvyššiu sumu približne 15 tis. EUR v roku 2017. Väčšina storno objednávok súvisela s kultúrnymi podujatiami vo väčších mestách. Zmluvy, objednávky a faktúry na umelecký výkon však samosprávy nemusia povinne zverejňovať na základe výnimky v zákone o slobodnom prístupe k informáciám, takže suma stornovovaných objednávok ovplyvnených krízou môže byť ešte vyššia.

 

Výdavky spojené s krízou

Samosprávam vznikli v súvislosti s korona krízou aj určité špecifické výdavky súvisiace so zabezpečením hygienických požiadaviek. Tieto by sa takisto mali podpísať na zmluvách, faktúrach a objednávkach.

Pozreli sme sa preto ešte raz na databázu údajov s cieľom identifikovať a vizualizovať tieto náklady.

V údajoch sme vyhľadávali slovné spojenia “korona”, “covid”, “respirátor” , “rúška” a “dezinfekcia”. Následne sme nájdené faktúry očistili o tie ktoré zjavne nesúvisia s koronakrízou. Úspešnosť identifikácie výdavkov záležala od toho, či a ako detailne samospráva vyplnila popisné údaje k faktúre.

 

Ako vidno z grafu, samosprávy mali už pred príchodom korona krízy isté výdavky na napr. nákup dezinfekčných prostriedkov, tie však boli zanedbateľné v porovnaní s výdavkami v roku 2020 a pohybovali sa v rádoch tisícov EUR na samosprávu.

V roku 2020 dosiahli priame výdavky samospráv spojené s koronakrízou sumu 554 tis. EUR. Najviac sa na sume podieľalo mesto Banská Bystrica s 118 tis. EUR, ďalej Žilina, Trnava a Trenčín.

Ďalší zaujímavý pohľad na tieto dáta je z hľadiska toho, na aký typ výdavkov smerovalo najviac z týchto prostriedkov. Identifikovali sme niekoľko základných kategórií – dezinfekcia, ochranné pomôcky (rúška, respirátory, rukavice, utierky, obleky), testy a testovanie (testy, zabezpečenie testovacích priestorov, teplomery) iné (napríklad školenia, tlačoviny, právne služby) a kombinácia vyššie menovaných.

Najviac peňazí samosprávy minuli na ochranné pomôcky, o niečo menej na dezinfekciu a približne 32 tis. EUR na testovanie. Z väčších samospráv vynaložili viac na ochranné pomôcky Banská Bystrica a Žilina, najväčší podiel nákladov vynaložil na dezinfekciu Pezinok. Financie vynaložené na testovanie sa pohybovali od približne 10 tis. EUR pri Banskej Bystrici po 0 pri Prešove a Trenčíne. Pri výdavkoch na testy figurovala vo všetkých zistených prípadoch spoločnosť MEDIREX, a.s. ktorá si tak pri 5 samosprávach prišla na 17 820 EUR.

Záver

Hľadanie súvislostí medzi dátami je oveľa jednoduchšie, ak sú zverejňované v strojovo spracovateľnej forme a pod otvorenými licenciami (otvorené dáta). Takýmto spôsobom zverejňujú dáta o zmluvách, objednávkach a faktúrach samosprávy, ktorých dáta sme v tomto texte analyzovali. V tomto pozitívnom trende treba určite pokračovať.

Z 3 rôznych zdrojov údajov (datasetov), ktoré sme mali k dispozícii pre účel analýzy je najviac viditeľný pokles výdavkov pri objednávkach, o niečo menej pri faktúrach a najproblematickejšie je porovnávanie pri zmluvách. Pri objednávkach sa nám podarilo vyčísliť aj finančný objem objednávok, ktorý bol stornovaný – ten cca 2 násobne prekračuje najvyšší objem v minulých rokoch.

Čo sa týka zmlúv, je zrejmý pokles alebo stagnácia u približne polovice samospráv, keďže však zmluvy nebývajú každý rok konštantné ale je v nich väčšia variabilita, je zložité odôvodniť tento pokles vplyvom korona krízy.

V prípade faktúr sme takisto zaznamenali pokles, ktorý je už možné jasnejšie spájať s vplyvmi korona krízy na hospodárenie samosprávy. Tento pokles evidujeme u 4 z 6 samospráv.

V prípade objednávok bola celková suma v marci a apríli 2020 dokonca najnižšia za posledné 3 roky, čo už naznačuje značný vplyv. Objednávky poklesli u 7 z 10 samospráv.

Identifikovali sme však značné rozdiely naprieč samosprávami. Najvyšší pokles výdavkov zaznamenali mestá Žilina, Trenčín a Hlohovec. Mierny pokles zaznamenali Levice. Pezinok a Kežmarok zaznamenali rast zmlúv a len mierny pokles faktúr a objednávok. Rast pri objednávkach a pokles pri faktúrach a zmluvách zaznamenala Modra. Banská Bystrica zaznamenala vysoký rast pri zmluvách a len mierny pokles objednávok, suma faktúr sa prakticky nezmenila. Napokon Prešov a Trnava boli jediné dve samosprávy, ktorá v analýze nezaznamenali žiadny pokles ale naopak len rast.

Čísla uvedené v tabuľke, ktoré ilustrujú výsledky samospráv je nutné brať orientačne, vzhľadom na povahu údajov a fakt, že každá zmena môže znamenať aj objektívne dôvody ktoré viedli samosprávu ku zníženiu či zvýšeniu svojich výdavkov.

Nakoniec sme samosprávy zaradili do kategórií podľa toho ako veľmi poklesli ich zmluvy, faktúry a objednávky v kritickom období marec-máj 2020.

V červenej kategórii poklesu sú zaradené mestá Levice, Hlohovec, Trenčín a Žilina, v oranžovej kategórii s rozporuplnými výsledkami sa ocitli mestá Kežmarok, Banská Bystrica, Pezinok a Modra a napokon v zelenej kategórii nárastu sú mestá Prešov a Trnava.

Ako zlepšiť kvalitu údajov

Pri spracovaní údajov do analýzy sme si nemohli nevšimnúť niektoré rezervy v zverejňovaní údajov samosprávy o zmluvách, objednávkach a faktúrach, ktoré je však možné rýchlo odstrániť.

Nasledujúce časté chyby spôsobujú, že dáta nie sú zrozumiteľné a strojovo spracovateľné. Zároveň uvádzame aj odporúčania ako postupovať pri riešení problémov.

Problémy Odporúčania
Zmluvy Kategorizácia zmlúv – kategórii je priveľa a vyskytuje sa tu veľa preklepov a duplicít. Odporúčame samosprávam vytvoriť si zoznam kategórií s jasnými pravidlami pre zamestnancov a ten pravidelne aktualizovať. Odporúčame tiež nepoužívať kategórie ako “zmluva”, “iná zmluva” alebo “dodatok”.
Nie je zrejmé, ktorá strana zmluvy je dodávateľ a ktorá odberateľ (napr. pri darovacej zmluve je potrebné vedieť kto je darca a kto obdarovaný). Odporúčame samosprávam zvoliť si znaky alebo systém na základe ktorého je možné identifikovať, či smeruje finančné plnenie od samosprávy, alebo k nej. Napr. zaradiť do údajov stĺpec, ktorý bude mať hodnotu napr. 0 alebo 1, pričom 0 znamená že finančné plnenie smeruje k samospráve a 1 od samosprávy, zadefinovať si poradie zmluvných strán alebo používať kladné a záporné hodnoty (+/-).
Vypĺňanie sumy – nie je správne vyplnená suma plnenia. Odporúčame samosprávam vypĺňať sumu, ktorá naozaj vyplýva samospráve zo zmluvy. Napr. pri dodatkoch pokiaľ sa mení suma zmluvy vpisovať len zmenu a nie novú sumu. Pri projektoch vpisovať len časť sumy, ktorú naozaj dostane samospráva, nie plnú sumu projektu.
Nie je uvedené či je zmluva hlavná alebo dodatok. Odporúčame samosprávam zaradiť do datasetu stĺpec s číslom hlavnej zmluvy, pokiaľ je zmluva dodatok.
Dataset neobsahuje odkaz na text zmluvy. Odporúčame samosprávam zaradiť odkaz na text zmluvy do datasetu.
Faktúry Nie je uvedený dátum vystavenia faktúry. Odporúčame samosprávam používať tento stĺpec ktorý je užitočný pre datovanie zmluvy.
Nie je uvedená či faktúra náleží k zmluve alebo objednávke. Odporúčame samosprávam uvádzať, ku ktorej zmluve či objednávke faktúra patrí, čo výrazne zjednoduší prepojenie datasetov.
Nie je uvedený predmet faktúry. Odporúčame samosprávam vždy uvádzať popis predmetu faktúry.
Objednávky Nie je uvedené číslo zmluvy, ku ktorej objednávka patrí. Odporúčame samosprávam uvádzať, ku ktorej zmluve či objednávka patrí, čo výrazne zjednoduší prepojenie datasetov.
Zmluvy/Faktúry/Objednávky Nie sú uvedené hlavičky údajov. Odporúčame samosprávam aby vždy v dátach uviedli názvy stĺpcov a zároveň pokiaľ nie je ich názov dostatočne vypovedajúci uviedli aj popis v metadátach.
Nie je zrejmé či údaje zahŕňajú aj údaje firiem založených mestom. Odporúčame samosprávam v metadátach k datasetom uviesť, či a ktoré mestom vlastnené firmy sú zahrnuté v údajoch. V prípade ak nie sú zahrnuté odporúčame samosprávam aby zaviazali firmy zverejňovať dáta.
Nie je správne vyplnený dátum. Často sa vyskytuje preklep v dátume, ktorý je ľahko detekovateľný (napr. rok 1907, 2044, 33.12. atď.). Odporúčame samosprávam používať software, ktorý dokáže na tieto chyby upozorniť.
Nie je uvedené IČO dodávateľa. Odporúčame samosprávam uvádzať pri dodávateľoch IČO, čím sa výrazne zjednodušuje spracovanie údajov.
Nie je uvedený názov organizácie. Odporúčame samosprávam uvádzať organizáciu a organizačnú zložku, ktorá zmluvu/faktúru/objednávku gestoruje.

Odporúčame definovať štandardy zverejňovania otvorených dát pre samosprávy, ktoré zabezpečia aby údaje samospráv boli kompatibilné.

Pozrite si aj naše ďalšie open data aplikácie.